27 septembre 2017 L'ALENA: Ce qu’on en sait et ce que personne ne peut dire
Les objectifs américains dans le cadre de la renégociation de l’ALENA sont clairs. Celle-ci vise de manière générale à améliorer la balance commerciale du pays et portera notamment sur les règles d’origine, les barrières non tarifaires, un meilleur accès au marché agro-alimentaire, etc. Les visées du Canada le sont également, il s’agit de préserver les acquis et de moderniser l’accord, entres autres sur le commerce électronique et l’environnement. Ce qui l’est moins, c’est la trame de fond sur laquelle ces pourparlers se déroulent. L’affirmation du président Trump à l’effet qu’il pourrait mettre fin de manière unilatérale à cet accord de libre-échange qu’il dit désastreux pour son pays suscite entre autres la controverse. Nous y apporterons donc quelques nuances, ceci parce que parfois le fait de ne pas avoir tort ne veut pas nécessairement dire qu’on a raison.

L’ALENA est un accord complexe, mais la procédure pour y mettre fin est simple. Il s’agit de donner un préavis de 6 mois aux autres parties, soit le Canada et le Mexique. Cela n’aurait toutefois pas pour effet de faire sortir automatiquement les États-Unis de l’ALENA. Contrairement au Brexit, le préavis de l’ALENA permet à une partie de se retirer de l’accord, mais ne l’oblige pas. Le président Trump, ou son éventuel successeur si le processus s’étirait, pourrait donc toujours décider de demeurer partie à l’accord après l’expiration du préavis. Dans tous les cas, même si les Américains se retirent de l’ALENA, ce dernier restera en vigueur entre le Canada et le Mexique. Quant aux tarifs douaniers avec les États-Unis, ce seraient soient ceux d’un accord de libre-échange déjà conclu avec le pays en 1988 ou, à défaut de volonté commune à cet égard, ceux de l’Organisation Mondiale du Commerce. Dans tous les cas, environ 40% des exportations canadiennes vers les États-Unis demeureraient exemptées de droit de douanes, tandis que la majorité de la balance serait sujette à un tarif entre 2% et 3%.

La question sur laquelle les experts les plus crédibles rivalisent de sagacité juridique est celle de savoir si le président Trump pourrait unilatéralement résilier l’ALENA ou s’il doit pour ce faire obtenir l’approbation du Congres. Le fait est que la constitution américaine est silencieuse sur le sujet. Au-delà du fait qu’elle n’aborde que les traités, alors que l’ALENA est un accord en droit américain, la constitution en prévoit les modalités d’adoption mais pas de résiliation. Le principal argument à l’effet que le président Trump ne pourrait faire cavalier seul est que le Congrès américain avait dû approuver à majorité simple l’adoption de l’ALENA. Ce serait donc le même processus qui s’appliquerait pour en sortir. À l’inverse, le droit américain ne contient aucune procédure à suivre dans un tel cas et le président s’est vu déléguer le pouvoir d’adopter plusieurs des mesures devant donner effet à l’ALENA. La proclamation 6641, entre autres, dans laquelle plusieurs des tarifs préférentiels de l’ALENA sont prévus, provient de l’ex-président Bill Clinton. Il en découlerait donc que, faute de mention contraire, la capacité de mettre en œuvre une mesure inclut le pouvoir implicite de la révoquer. 

Seuls les tribunaux américains pourraient trancher définitivement la question. Or, ils l’ont déjà esquivée à deux reprises avec les présidents Carter et Bush. L’enjeu dans le contexte de ces affaires a été considéré comme de nature politique et non juridique. Pour obtenir une décision de la Cour Suprême américaine, il faudrait que le Congrès cherche formellement à établir son autorité constitutionnelle de manière judiciaire, au lieu d’éviter la confrontation avec le président en demandant aux tribunaux de paver la voie en décidant de la question en amont. C’est la doctrine de la « question politique ».

De toute façon, une telle procédure judiciaire prendrait du temps. Aussi, peu importe le cas de figure, le président Trump peut dans les faits rendre l’ALENA quasi-inopérant. Il dispose en effet du pouvoir de décréter des tarifs douaniers en vertu de diverses lois internes sur les déficits commerciaux, l’urgence nationale, la sécurité, etc. La récente décision du US Department of Commerce d’imposer un tarif de 219,63% sur les avions de 100 à 150 sièges produits par Bombardier, basé sur l’argument que la société canadienne a reçu des subventions passibles de mesures compensatoires équivalentes, est un exemple représentatif. Des mesures administratives et contrôles additionnels aux frontières pourraient également être imposés, contribuant à restreindre de manière indirecte l’accès au marché américain. 

L’heure est donc à la négociation. Les chiffres contribuant à faire parler la diplomatie, que disent ces derniers? Dans les faits, c’est surtout avec le Mexique que les États-Unis accusent un déficit commercial, biens et services confondus. Celui-ci était de l’ordre de 55,6 mrd US$ en 2016 selon les statistiques du US Trade Representative. Certaines demandes des États-Unis dans le cadre des négociations s’adressent d’ailleurs particulièrement à ce pays, dont celle relative à l’instauration d’une législation du travail « acceptable » en termes de salaire minimum, heures de travail et santé et sécurité. En ce qui concerne le Canada, la balance de 12,5 mrd US$ pour 2016 est en faveur des États-Unis. 

Lorsqu’on ne considère que les biens, toutefois, les Américains importent effectivement plus qu’ils n’exportent, autant avec le Canada qu’avec le Mexique. Il ne s’agit toutefois pas d’une situation particulière à ces pays de l’ALENA. Selon le Peterson Institute for International Economics, basé à Washington, le déficit commercial des États-Unis pour les biens non-pétroliers sur l’ensemble du monde est en effet passé de 120 mrd US$ à 510 mrd US$ de 1994 à 2013. L’endettement des États-Unis a d’ailleurs suivi une courbe similaire au fil des ans. Les économistes expliquent que c’est parce que le pays doit financer à l’étranger les achats de biens et services dépassant son revenu. Cette surconsommation est avant tout un phénomène de société, influencé par de nombreux facteurs dont la baisse de l’épargne des ménages. 

Quant aux emplois, le Department of Commerce américain estime que les exportations vers le Canada en ont supporté 1,6 mio dans ce pays en 2015. En ce qui concerne les pertes de poste, ce sont les avancées technologiques rapides des dernières années, réduisant les besoins en personnel non-qualifié, qui expliqueraient surtout les changements à l’environnement de travail des nations industrialisées. 

Les accords de libre-échange ne sont donc pas à la source de ces tendances, bien qu’ils puissent influencer leur évolution. Les autorités des 3 pays de l’ALENA s’emploient donc actuellement à trouver un compromis acceptable pour tous, leurs économies respectives étant fortement intégrées et donc interdépendantes. En attendant, l’ALENA est jusqu’à nouvel ordre toujours en vigueur et les affaires peuvent continuer. En raison du contexte, toutefois, nous vous conseillons de miser sur la conformité de vos produits, la clarté de vos ententes avec vos partenaires ainsi que la traçabilité documentaire de vos opérations. La bonne volonté des agents frontaliers dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire est votre plus précieux allié lors des contrôles douaniers et une préparation soigneuse de vos exportations est votre meilleur gage de succès en ce sens.